「大規模地震発生に伴う帰宅困難者等対策のガイドライン」改定を踏まえた、 事業者の帰宅困難者等対策取組の再点検・見直し

内閣府「大規模地震発生に伴う帰宅困難者等対策のガイドライン」改定

内閣府が2024年7月26日に「大規模地震発生に伴う帰宅困難者等対策のガイドライン（以下、ガイドラインという）」を改定・公表しました。

本ガイドラインは、東日本大震災（2011年3月）の影響により、首都圏において約515万人（内閣府推計／当日中（午前0時まで）に帰れなかった首都圏の人数）に及ぶ帰宅困難者が発生したことを機に、官民連携の「首都直下地震帰宅困難者等対策協議会（座長：内閣府政策統括官（防災担当）、東京都副知事）」で取りまとめられた最終報告（2012年9月）を基にして2015年3月に策定されたもので、首都直下地震をはじめとした大規模地震発生時には膨大な数の帰宅困難者の発生が想定されることから、その安全確保と円滑な対応を図るための指針を提供することを目的としています。

今回の改定は、東日本大震災の発生から10年以上が経過し、鉄道網や幹線道路等の耐震対策の進展や、デジタル技術の発展など、帰宅困難者等対策において考慮すべき社会状況の変化を踏まえて、「首都直下地震帰宅困難者等対策検討委員会（座長：東京大学先端科学技術研究センター　廣井悠教授）」が取りまとめた「帰宅困難者等対策に関する今後の対応方針（2022年8月）」に基づき、官民が連携して行った具体施策に関する検討内容を踏まえたものです。

そこで本稿では、ガイドラインの改定概要を紹介し、ガイドライン改定を踏まえた事業者の帰宅困難者等対策取組のポイントを、事例を交えつつ解説します。

なお、帰宅困難者等対策は、一般的に大都市特有の対策（著しい渋滞や群衆なだれ、オープンスペースの不足等が考えられる為）とみなされることが多いですが、後述する帰宅判断や事業所内待機は、法的責任の観点からも全ての事業者に求められる判断・対応事項である為、三大都市圏（首都圏・近畿圏・中京圏）以外に所在する事業者も、しっかりと取り組んでください。

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ガイドライン改定の概要とポイント

ガイドラインでは、帰宅困難者等対策の具体的な取組内容として、従来より以下の項目が取り上げられていました（以下の章立て番号は、改定版ガイドラインの章立て番号を記載）。

●一斉帰宅の抑制（第２章）
●一時滞在施設の確保（第３章）
●帰宅困難者等への情報提供（第４章）
●駅周辺等における混乱（第５章）
●徒歩帰宅者への支援（第７章）
●帰宅困難者等の搬送（第８章）
●国民一人ひとりが実施すべき平時からの取組（第９章）

今回の改定のポイントは、次の二つの観点が新たに加わった点にあります（図１参照）。
・ 帰宅困難者等の適切な行動判断のための情報提供のあり方の整理（第４章への追記）
・ 帰宅開始場面における新たな混乱発生の防止（第６章として新設）

(1) 帰宅困難者等の適切な行動判断のための情報提供のあり方の整理

ガイドラインの第４章では「帰宅困難者等への情報提供」について言及されていますが、今回の改定では、こうした情報提供のあり方が改めて整理され、「大規模地震発生時における帰宅困難者等の適切な行動判断のための情報提供シナリオ」として新たに追加されました（当該図表については巻末図参照）。
　
帰宅困難者等への情報提供は、①帰宅抑制に資する情報、②安全な滞留を助けるための情報、③帰宅・帰宅支援に関する情報、④帰宅困難者の搬送に関する情報に大きく分類されます。

今回の改定では、帰宅困難者等が適切に行動できるようにするためには、これらの情報について「時系列で変化する帰宅困難者等の行動を鑑みて、各主体が連携した一連の情報を帰宅困難者等に届ける必要がある」という考えの下、各主体が「いつ」、「どのタイミングで」、「誰が」、「どのような情報を」出すのかを時系列で整理しました。

この各主体には、一時滞在施設等の管理者や行政、鉄道事業者、そして本稿のメインの読者であろう企業等が含まれています。図２はガイドラインで新たに掲載されたシナリオの内、帰宅困難者等（≒企業で言えば従業員等）と企業等の時系列の動きを抜粋したものですが、こうした時系列ごとの対応・判断と情報の整理は、自社のルール等整備においても有効活用できる為、ぜひ今一度ご確認ください（なお、当該シナリオを活用した各種判断・対応のあり方については本稿第３章参照）。

(2) 帰宅開始場面における新たな混乱発生の防止

また、新たに第６章として「帰宅開始場面における新たな混乱発生の防止」が設けられ、一斉帰宅抑制後の帰宅行動指針、ならびに同指針を踏まえた各主体における対応例が追記されました。

従来より、ガイドラインでは「一斉帰宅の抑制の徹底」が呼びかけられていました。これは、災害発生初期の段階で帰宅困難者等が無秩序に一斉帰宅を試みることによる、①群衆なだれ・大規模火災・建物倒壊等に巻き込まれる、②交通渋滞によって消防車や救急車が遅れたり到着できずに致命的な損害をもたらす、③翌日以降の出勤困難により事業継続や復旧が大幅に遅れる、等の二次被害を防ぐ為にあります。

この基本原則は変わりないですが、混乱の収拾や公共交通機関の運転再開等に伴い、待機していた大量の帰宅困難者等が一斉に移動を開始することで新たな混乱をもたらすことが懸念されるとし、帰宅が可能になった状況でも一斉に帰宅を開始するのではなく、「分散帰宅（時間的あるいは空間的（移動範囲や移動手段等）に分散すること）」を基本とし、各主体はその基本方針に則した対応を行うことが新たに明記されました。

ガイドライン改定を踏まえた事業者の帰宅困難者等対策取組の見直し

それでは、今回のガイドライン改定を踏まえて、事業者としてはどのような対応・見直しを行えばよいでしょうか。ここでは帰宅困難者等対策の「法的責任の視点」を紹介した後、「帰宅対応」と「帰宅困難者対応（滞留者対応）」の二つに分けて、そのポイントを解説します。

(1) 前提：帰宅困難者等対策の法的責任

事業者は、従業員らの心身の健康と安全を守る安全配慮義務を負担しており（労働契約法第５条、民法第１条２項）、この義務は自然災害等が発生した場合においても免れるものではありません。また、同様の場合において、会社役員等の善管注意義務（会社法第３３０条、民法第６４４条）にも相当する可能性があります。

本ガイドラインでは、国が一斉帰宅抑制や分散帰宅を推進する目的として、「緊急輸送活動等の円滑化」のほかに、「帰宅困難者自身の安全の確保」を挙げています。ついては、大規模地震発生時に企業が一斉帰宅抑制や分散帰宅の方針等を踏まえずに漫然と従業員らを帰宅させ、結果として従業員らが死傷等した場合は、「帰宅困難者自身の安全の確保を軽視した」として、安全配慮義務等が尽くされなかったとみなされる可能性があります。

なお、過去の裁判事例等からひもとくと、自然災害等における安全配慮義務については、以下の４点を特に抑えておく必要があります。帰宅困難者等対策においても、以下の４点を意識してください。

① 事前準備（ルール・マニュアル策定、従業員へのルール等周知、教育、訓練等）
② 権限の自動移譲ルールの確立（判断権者不在の状況を回避する（代行者の設定等））
③ その場の情報収集（判断・対応に必要な情報について適切に収集・整理する）
④ 合理的な判断（事前のルールやその場で収集した情報を基に、少しでも合理的な判断を行う）

(2) 「帰宅対応」の見直しポイント

① 一斉帰宅抑制の再徹底と分散帰宅に関する方針の追加
第２章(２)のとおり、「一斉帰宅抑制」の方針に変更はない為、こちらについては再度従業員に周知徹底ください。

加えて、周辺状況の変化等によって帰宅できる状況になった場合でも、「分散帰宅」を基本とすることをマニュアル等に追記した上で、自社としての分散帰宅の方針（表１参照）をあらかじめ示しておくと、実際の災害時に混乱が発生しにくいです（分散帰宅を開始するトリガーについては②参照）。

＜参考情報：一斉帰宅抑制や分散帰宅に強制力はあるのか？＞

こうした一斉帰宅抑制や分散帰宅について、事業者は従業員に対して強制することはできないことにご留意ください。これらの取組は、あくまで従業員の理解を求めた上で、自発的な協力を求めていくことになります。

そして、従業員が一斉帰宅抑制や分散帰宅方針に従わずに帰宅をする場合であっても、事業者は安全配慮義務を負っているという前提で、以下のような対策を行うことが求められます。

・ 一斉帰宅抑制や分散帰宅方針の意義を改めて十分に説明し、理解してもらう
・ 自宅までの経路の被害情報や想定所要時間等を説明し、危険性を把握してもらう
・ 上記を理解した上でも帰宅を希望する場合は、従業員個人の意思の下帰宅させる（事業所内に留まることを事業者が指導したこと、従業員自らの意思で帰宅したことを確認する為の「確認書」を準備することも一つの対策となる）
・ 上記帰宅者に対して、安全な帰宅を支援できる様、情報の提供（災害時帰宅支援ステーション等の情報、帰宅経路に関する情報、道路・交通情報、鉄道復旧情報等）、備蓄品（水、食料、ヘルメット、長距離を安全に歩行できる靴、通信手段等）の提供等を行う

また、東日本大震災において、個人が帰宅要否を判断した理由の内、帰宅手段の有無にかかわる事柄を除くと、「家族と連絡がついたかどうか」が大きな割合を占めていました。このことから、家族の安否情報の有無が帰宅意思に大きな影響をおよぼすと考えられる為、「家族間の安否確認の手順・ルール」を従業員に事前に周知徹底させることも、一斉帰宅抑制につながるといえます。


【表２】東日本大震災において帰宅しないことを決心したきっかけ／帰宅を決心したきっかけ（複数回答）

② 帰宅判断に必要な情報と従業員への情報提供の見直し
図２や巻末図を参照しながら、帰宅判断に必要な情報、帰宅を許可するトリガー、ならびに従業員への情報提供について再点検ください。

ここでは、東京都が公表している「帰宅困難者等への情報提供ガイドライン」を基に、帰宅判断において必要な情報を整理します。

③ 「帰宅対応」に関する事業者の優良取組事例
ここでは、「帰宅対応」に関する事業者の優良取組事例を紹介します（今回のガイドライン改定に関する事項に限らず、「帰宅対応」全般の優良事例を紹介します）。

●Ａ社の事例：グループ別帰宅計画案の作成
従業員の自宅住所について事前に確認を行った上で、方向別・距離別に帰宅グループを作成し、ルート確認や安全性検証の基礎資料とし準備をしておく。

また、帰宅地図、帰宅ルート上の避難場所、帰宅支援施設等の情報を事前にグループごとにまとめておき、災害時には従業員にそれらを提供する。

●Ｂ社他複数社の事例：帰宅支援に有効なＷＥＢサイトの活用
帰宅支援において、各種ＷＥＢサイトを有効に活用する企業は非常に多い。
東京都に所在するＢ社では、東京都がホームページ上で公開している「防災マップ」（図３参照）を事前に従業員に周知しており、これらを活用した帰宅対応を行っている。

「防災マップ」では、災害情報や防災施設、災害時帰宅支援ステーションや帰宅支援対象道路※が閲覧できるほか、徒歩帰宅（または自動車帰宅）のルートを検索することができる。

※帰宅支援対象道路：都が指定する徒歩帰宅者支援対象道路。対象沿道では徒歩帰宅者向けの看板や案内図の設置、徒歩帰宅者の為の歩行空間の確保（無電柱化、バリアフリー化、不法占用・違法駐輪等の一掃）等が進められている

また、2024年1月に発生した能登半島地震においては、道路情報等を確認する為に、トヨタ自動車㈱が公開している「通れた道マップ」やＩＴＳジャパンが提供する「乗用車・トラック通行実績情報」、防災科学技術研究所が公開している「防災クロスビュー」等が有効に活用されました。特に自動車交通に大きく依存している中京圏の事業者等、自動車通勤の従業員が多い事業者は、これらの情報を有効に活用ください。

●Ｃ社の事例：徒歩帰宅訓練の実施
交通機関不通との前提で、主に主要幹線道路を使い、徒歩で会社から帰宅することを想定し、訓練目的地（もしくは自宅）に徒歩で移動する訓練を実施。この訓練では、従業員自身にとって重要な情報を入手し、かつ自宅や同方向にある訓練目的地までの距離感や疲労感を体感することを目的とした。

移動に際しては、事前に配布する「災害時帰宅支援マップ」を所持し、ルート上の広域避難場所やコンビニエンスストア等の災害時帰宅支援ステーションステッカーの有無を確認しながら、訓練目的地に移動する。

(3) 「帰宅困難者対応（滞留者対応）」の見直しポイント

① 「事業所内に滞留する」為の対応事項の整理や準備
一斉帰宅抑制の再徹底や分散帰宅方針の追加により、必然的に事業所内に滞留する従業員が増えることが想定されます。その為、帰宅困難者等対策として、事業所内に滞留する為の対応事項や準備を改めて整理ください。

事業所内に滞留する場合も、安全配慮義務や善管注意義務が求められる他、従業員が安心して、かつ少しでも快適に数日間を過ごせるように、事業者としては以下の対応手順やルール等をあらかじめ策定することが求められます。

なお、大規模事業所の場合は、これらの対応事項を対策本部要員のみで対応することは非常に困難である為、適宜自社滞留者を支援要員として活用することも検討ください。

＜参考情報：一時滞在施設を開設する場合の対応＞

自社が「行き場のない帰宅困難者」の受け入れをする「一時滞在施設」を開設する場合は、自社の従業員を滞留させる場合とは異なる対応計画を策定する必要があります。

この場合、表４で示す対応事項の他、一時避難滞在施設としての開設準備、行政や近隣施設・近隣駅等との連携、運営本部の設置、受け入れ業務の実施（受け入れ条件の明示、誘導、滞在者名簿の作成、滞留者マニュアルの配布等）、閉鎖方針の検討と準備等が含まれてきます（詳細は各自治体の一時滞在施設ガイドライン等を参照）。

また、災害時に一時滞在施設を開設する場合には、その運用業務を含めて従業員の業務の内容となることを、あらかじめ労働契約上明確にしておくことが望ましいです。なお、一時滞在施設を開設して受け入れた場合、善管注意義務を負う可能性があることにも留意が必要です。

② 「帰宅困難者対応（滞留者対応）」に関する事業者の優良取組事例
ここでは、「帰宅困難者対応（滞留者対応）」に関する事業者の優良取組事例を紹介します（(2)同様、ガイドライン改定に関する事項に限らず優良事例を紹介します）。

 Ｄ社他複数社の事例：マニュアル類の作成
一般的な災害時の初動対応マニュアルとは別に、帰宅困難者対応に特化したマニュアルを作成する企業が増えている。

東京都に本社を置くＤ社では、「災害時生活マニュアル」を作成し、救助工具や救急セット・ＡＥＤの設置場所を明示する他、「滞在」「寝る」「食べる」「トイレ」といった目次別に対応事項を整理。各フロアのキャビネットに50部ずつ配置する他、社用ＰＣやスマートフォンでも閲覧可能としている。

 Ｅ社他複数社の事例：事業所内滞留に関する実証実験・訓練等の実施
Ｅ社では、「快適な睡眠の確保」を目指して実際にオフィス内で検証し、「睡眠場所」と「各スペースでの収容可能人数」を確認。さらに下層階で睡眠をとりやすいスペースを救護室として指定。

宗教法人Ｆでは、大規模災害を想定して３か月に一度宿泊訓練を実施。訓練では備蓄品を使用して１日を過ごす他、簡易トイレを実際に使って使用方法を学んでいる。

また、Ｇ社は本社屋が一時滞在施設としての機能を有していることから、自治体が中心となって他企業と連携した帰宅困難者受け入れ訓練（入退館受け付け、備蓄品配布、救護所開設、情報提供等）を実施。

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ガイドライン改定を契機とした帰宅困難者等対策の取組推進

多くの事業者では、従業員の命を守る「初動対応（消防計画、初動対応マニュアル類）」や、企業・事業を守る「事業継続（ＢＣＰ類）」はしっかりと検討されており、従業員にも浸透しつつあるが、初動から事業継続へのいわば繋ぎともなる「帰宅困難者等対策」については、細かいルールや手順等が定まっていないケースが多いと推察します。

一方で、これらの対応は従業員の安全に直接影響する他、事業者としての安全配慮義務や会社役員等の善管注意義務等に密接にかかわる事項でもあります。

本ガイドラインの改定は、東日本大震災時に関心が高まった帰宅困難者等対策に、再びフォーカスが当たるきっかけとなったといえます。また、以前に帰宅困難者等対策を整理した事業者も、昨今のリモートワーク等の浸透を踏まえて見直しの余地（帰宅・滞留者想定人数の変更、滞留者対応運営の変更等）があることが想定される為、今回を機に見直しを図ってください。

なお、帰宅困難者等対策を検討する上では、東京都が毎年公表している「一斉帰宅抑制推進企業取組事例集」が非常に参考となる為、これらを活用しながら取組を進めると良いでしょう（第３章で紹介している事例もこの事例集を参考としています）。

本ガイドラインの改定、ならびに本稿を契機に、多くの事業者が帰宅困難者等対策に取り組んで頂ければ幸いです。

MS&ADインターリスク総研株式会社発行のBCMニュース2024年11月（No.1）を基に作成したものです。

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（参考文献）
内閣府公表ガイドライン類
首都直下地震帰宅困難者等対策連絡調整会議公表ガイドライン類
東京都「一斉帰宅抑制推進企業取組事例集（令和５年度版）」
廣井悠・中野明安「これだけはやっておきたい！帰宅困難者対策Ｑ＆Ａ」清文社、2013年
労務行政研究所「自然災害時の労務管理の実務」労務行政、2019年
中野明安・津久井進「防災・減災の法務」有斐閣、2021年
第一東京弁護士会災害対策委員会「災害法律相談Ｑ＆Ａ」勁草書房、2023年
関東弁護士連合会「災害関連裁判事例調査集」2017年
岡本正「東日本大震災における津波被災訴訟判決の検証的活用－事故調査と裁判手続の簡易な整理を踏まえて」2019年
岡本正「自然災害と安全配慮義務-自然災害被災者訴訟の教訓を組織のリスクマネジメントと人材育成に活かす-」2024年